Нормандский неформат

«Нормандский формат» стал далеко не первой попыткой найти способ урегулировать вооруженное противостояние на территории Украины. Предыдущие — Женевское заявление и Дорожная карта ОБСЕ, разработанная президентом Швейцарии Дидье Буркхальтером, — рассыпались о невозможность обеспечить устойчивое перемирие между конфликтующими сторонами.

Из всех инициированных форматов переговоров до настоящего времени просуществовала только «четверка». Но в последнее время сомневающихся в ее эффективности становится все больше. Главным достижением «нормандского формата» считается подписание Минских соглашений. Однако за более чем два года их существования добиться прекращения огня и перейти к процессу политического урегулирования так и не удалось.

Ряды скептиков пополнились и после последней встречи глав Германии, Франции, России и Украины, состоявшейся 19 октября в Берлине. По итогам переговоров не было принято ни одного документа. Стороны лишь договорились согласовать к ноябрю «дорожную карту» расширения присутствия миссии ОБСЕ на линии разграничения. Учитывая диссонанс заявлений, сделанных по завершении встречи, до окончательного оформления этого документа еще очень далеко, и, конечно, полутора месяцев для этого не хватит. Впрочем, накануне старта переговоров в столице Германии все ее участники пессимистично оценивали шансы на сколь-нибудь значительное продвижение вперед. Так же как и после нее все остались недовольны итогами.

Однако «нормандский формат» в ближайшей перспективе вряд ли постигнет судьба его предшественников, так как он по-прежнему актуален для всех задействованных сторон и ему пока нет разумной альтернативы. Для Германии и Франции это способ посадить Киев и Москву за стол переговоров и дать им возможность договариваться напрямую. Кроме этого, от успеха «нормандской платформы» во многом зависит судьба санкций Европейского союза в отношении Кремля, против усиления которых выступают Италия, Австрия, Греция и Кипр, а также некоторые представители деловых кругов Франции и Германии. Провал переговоров и обострение противостояния на Востоке Украины сильнее всего ударит по позициям именно этих игроков.

Что касается Украины, то для нее «нормандский формат», во-первых, выполняет функцию интернационализации проблемы сохранения своей территориальной целостности. А во-вторых, присутствие международных посредников позволяет нивелировать разницу потенциалов на переговорах с Россией, а также разделять с Парижем и Берлином ответственность за принятие компромиссных решений.

В Украине «нормандский формат» поддерживается всеми ведущими политическими партиями, но отношение к «минским соглашениям» (по большей части к «Минску-2») неоднозначное. Документом предусмотрено, что процесс перехода к Украине контроля над государственной границей начнется после проведения выборов в «Отдельных районах Донецкой и Луганской областей с особым порядком местного самоуправления» (ОРДЛО). Трактуется это как попытка легализовать сепаратистов, встроить их в политическую систему Украины и переложить ответственность за восстановление разрушенной инфраструктуры на Киев.

Вопросы в украинских политических кругах вызывает и то, что в тексте отсутствует четкая последовательность исполнения пунктов документа, ведущая к восстановлению территориальной целостности и реинтеграции ОРДЛО. Все это дает повод оппозиции говорить о «Минске-2» как о кабальном соглашении, ответственность за заключение которого несет президент страны Петр Порошенко. Консенсусная позиция украинских элит сегодня заключается в том, чтобы «нормандский формат» сохранить, а «Минск-2» заменить новым, более эффективным и детальным документом.

России данный формат также крайне необходим: он является возможностью, с одной стороны, минимизировать издержки выхода из затяжного внешнеполитического конфликта, а с другой, — уменьшить негативные последствия политической самоизоляции на международной арене. Но заседания в нормандском формате проходят по формуле «3+1»: перед встречей с российским визави Франция, Германия и Украина «сверяют часы» в ходе трехсторонних консультаций. Так было и в этот раз на встрече в Берлине, на что российские СМИ внимания не обратили.

Именно поэтому российскому руководству не очень комфортно в «нормандской четверке», и оно стремится к изменению состава участников переговорного процесса. Два месяца назад Россия попыталась превратить его в треугольник, маргинализировав в нем роль Киева. Ссылаясь на якобы совершенную Украиной попытку вооруженной диверсии в Крыму, Владимир Путин заявил о бессмысленности проведения встречи с участием Киева. Позже сообщалось о запланированной совместной встрече российского президента с лидерами Франции и Германии по украинской проблематике. Но, как показал саммит G-20 в китайском Ханчжоу, предметно обсуждать Украину в ее отсутствие Франсуа Олланд и Ангела Меркель не будут. Либо вчетвером, либо тет-а-тет. Уже 5 сентября российский президент вернулся к поддержке «нормандского формата» как безальтернативному пути урегулирования конфликта.

Утверждению формата «3+1» в определенной степени способствовала и риторика самой России в отношении причин вооруженного противостояния в Украине. С самого начала Кремль обвинял Запад — как европейские страны, так и США — в оказании поддержки оппозиции в ходе украинской «революции достоинства». Но в последние несколько месяцев во внешнеполитическом дискурсе Москвы доминирует иная линия, состоящая из выпадов и обвинений преимущественно в адрес США. В соответствии с ней, война в Донбассе — лишь повод для санкций, а реальная причина в том, что Россия «стала полноценным игроком на международной арене», чем якобы создает конкуренцию и неудобства Америке.

Казалось бы, согласно такому подходу, отсутствие американских представителей делает переговоры по Украине в «нормандском формате» просто бессмысленными. То есть, было бы логично, если бы Москва либо сконцентрировала все усилия на расширении «нормандского формата» за счет США, либо отказалась от него и выстраивала диалог исключительно по оси Вашингтон-Москва. Однако пока не происходит ни первого, ни второго. Это лучше всего свидетельствует о том, что конспирологическая риторика Кремля по украинской тематике адресована в значительной степени нетребовательному российскому обывателю, а для переговорного процесса она оказалась абсолютно бесполезной.

Таким образом, за два года своего существования «нормандский формат» эволюционировал в сторону формулы «3+1», что наглядно подтвердила последняя встреча в Берлине. Это стало возможным из-за отсутствия у Москвы внятной переговорной стратегии, а также убедительной публичной риторики, которая в последнее время свелась к примитивному антиамериканизму. Дефицит конструктива в позиции России за столом переговоров привел к сближению позиций Франции, Германии и Украины.

Совсем скоро «Минску-2» исполнится два года, но существенных достижений в процессе его реализации пока нет. И вряд ли они появятся. По мере того, как растет число жертв вооруженного противостояния, тают шансы на успешное политическое урегулирование, план которого предусмотрен этими договоренностями. Вероятнее всего, в дальнейшем ситуация в ОРДЛО будет развиваться по сценарию Северного Кипра: функционирование этой территории будет протекать в отрыве от экономических и политических реформ Украины, а ее минимальные нужды будут удовлетворяться преимущественно за счет финансовой поддержки из Москвы.

Отсутствие прогресса в имплементации «минских соглашений» в дальнейшем будет негативно сказываться на позициях Кремля. Дело не только в приближении очередных электоральных циклов во Франции и Германии, что заставляет Меркель и Олланда быть более твердыми и решительными. Стагнация переговоров в «нормандском формате» способствует дальнейшей консолидации поддержки Украины международным сообществом.

Самый свежий пример — это принятая ПАСЕ резолюция, в которой действия России не только в Крыму, но и на востоке Украины определены как агрессия. Из нее не вытекает никаких международно-правовых обязательств для России, но подобные документы влияют на мейнстрим европейской политики, и совсем игнорировать их не получится. Кроме того, все это сильно ослабляет позиции тех, кто составляет условную «пророссийскую партию» в ЕС: им просто будет намного сложнее находить аргументы в пользу отмены санкций.

Игорь Грецкий, к. и. н., доцент Санкт-Петербургского государственного университета, постоянный участник российско-германского Форума «Петербургский Диалог»